作者 | 黄尹旭，中国人民大学法学院副教授来源 | 北大法宝法学期刊库《法学评论》2024年第6期内容摘要：公共数据呈现“公共生产-公共消费”的新结构，流通配置公共数据中的国家与市场二元对立进一步消解。培育一体化公共数据市场的法律治理转型路径应当坚持人民立场导向、经济价值创造与公共利益实现，以法律客体变革牵动法律主体与法律关系改变，在客体上建构财产到数据的新规则，由新型治理推动塑造共生性关系。数据公共产品供给需要新的制度供给，以均衡发展为旨要，以优化授权运营为支柱，坚持共建共治共享的多维治理体系，建设全国一体化数据市场，引入数据驱动的科技监管范式。关键词：公共数据授权运营；数据收益凭证；一体化数据市场；数据要素法律基础制度目 次：一、问题的提出二、公共数据要素价值实现与市场培育的悖论三、培育一体化公共数据市场的愿景与桎梏四、重塑“国家-市场”共生型治理结构五、培育全国一体化公共数据市场的法律治理机制结语一、问题的提出党的二十届三中全会强调：“完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。”“培育全国一体化技术和数据市场。”数据要素属于数字经济背景下诞生的新型要素，呈现诸多工业时代要素未有的特征，特别是无形性、非独占性、公共性等鲜明特点。数据日益成为新质生产力发展的核心驱动要素之一，公共数据具有海量、集中、公共的鲜明特征，最便利于国家率先试点、发挥引导调节作用，培育统一数据市场。数据要素配置的一个重要方向是促进数据要素有序安全流动，当下各地积极建设各种类型的数据交易所，试图通过市场交易方式促进数据要素流通。数据要素不同于传统要素，其流通与市场机制还有待进一步探索与优化。《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）亦要求：“更好发挥政府在数据要素收益分配中的引导调节作用。”国家可以制定法律促成市场的形成，采取干预措施防范市场失灵，并推动部分资源的公共配置。有效的宏观调控长期以来是我国经济健康有序可持续发展的重要依托。从而，促进数据要素的有效配置和流通也必须建构与之相适应的国家治理机制，弥补市场机制的不足，调整和避免市场失灵。特别是数据要素天然具有的公共性，更加适宜国家引导的公共流通机制。实践中，已经开展的“东数西算”工程以及全国一体化算力网建设，就是国家有意识促进数据要素跨区域流动的重要实践。本文探索公共数据市场的基本法律范式与治理结构，尝试建构市场培育与公共流通的融合机制，以促进公共数据安全流动、有效利用，培育公共数据一体化市场，赋能实体经济健康发展。二、公共数据要素价值实现与市场培育的悖论公共数据的经济价值和社会价值可以成为公共财政的活水新源，但限于传统法律结构的桎梏，公共数据落于公共财产治理框架之中，公共数据价值无法充分活用。在有限制度供给中以开放为主流，在财政中以支出事项为主，相关机构的公共数据利用积极性不足，公共数据开放的数量有限、质量不足，市场培育度不足，统一性更显缺失，出现理论与现实相冲突的特殊利用悖论。（一）公共数据要素价值潜力本世纪以来，以数据作为驱动生产的关键要素的数据化生产日渐兴盛。信息时代带来许多进步，人类社会越来越依赖数据和自动化。数据带来新的选项和做出改进决策的能力。数据采集、存储和访问成本的持续下降推动数据的大规模爆炸。许多新业务都是建立在实时利用数据基础上的。用户也已经习惯信息的高速传播，人类社会以前所未有的方式创建、处理、存储和使用数据。信息时代已经超越了许多虚拟数据形式，给商业带来新的数据需求和数据业务。数字经济建立在数据交换之上，供应商和用户通过数字平台聚集在一起，促进了原本很难甚至不可能的数据交换。一个主体对于特定数据要素的使用并不妨碍另外一个主体同时对其利用，数据的形成和收集成本相对较高，但数据的复制和迁移成本一般而言较低，整合和分割数据亦较为容易。公共数据是公共机构履职中生成、采集的各类数据资源。公共数据具有数据要素的一切禀赋，同时也具有自身的特性。政府及相应的公共机构控制了巨量的数据，其中亦蕴含了巨大的价值。在地方公共数据利用的实践中，公共数据的含义和范畴尚不清晰，一些地方界定的公共数据范围较大，包括政府部门、事业单位和公共服务企业，另一些则范围较小，不包括公共服务企业。对于公共数据的来源应多做扩大解释，以实质的公共性认定公共数据，政府与其他公共机构创造、搜集数据的来源、过程及支持资金具有极高的共通性：全部或者部分使用财政性资金的相关机构都在满足国家目的及实践相关公共政策，其在公共资金支持下，履行公共职能，进而创造或者搜集了公共数据。（二）公共数据的利用困境公共数据利用方式以“开放”、“共享”或者“授权运营”何种方式为主、公共机构在此过程中是否可以有偿等在理论上一直都有所争议。在已实践中的公共数据开放中，数据开放的成本与数据开放的责任性要求内嵌矛盾，数据开放的成本实际上远大于信息公开的成本，不断上涨的数据需求（数量和质量要求同时上升）持续性地施加给数据开放主体单位额外压力。更进一步而言，经济规范的核心原则强调责任、权利、利益与效率的和谐统一。然而，在实际操作中，责任与利益分配的不均衡，加之缺乏一个统一且有效的调节机制来指导，已成为公共数据市场化配置过程中理念分歧与行动不协调的根源所在。由于公共数据的生成与管理分散于各个公共机构之中，数据链条割裂，使得这些数据如同散落的珍珠，难以汇聚成流。在管理体系上，无论是中央层面还是地方层面，公共数据的管理职能均分散于机关管理、政务数据（大数据发展）、发展改革等多个部门，形成了复杂而分散的管理格局。特别是在地方层面，虽然名义上设立了（政务）数据部门，但其运作模式主要以项目制为主，主要职责是为其他部门提供系统层面的服务和支持，在实际操作中，大多数地方相关部门并不直接参与其他部门数据的管理，因此，从实质上来看难以有效推动公共数据的集中与共享。无论是从主观意愿还是客观条件上，都迫切需要建立一个调节机制，以促进公共数据在不同部门间的自由流动、高效共享与统一管理。此外，由于责权利效机制的不健全与不统一，相关公共机构在开发利用公共数据方面缺乏足够的动力。受政府传统响应式管理机制的影响，现有的公共数据开发利用工作也显得缺乏主动性与灵活性，随着时间累积，形成了历史上一个个孤立的“数据岛屿”，严重阻碍了公共数据价值的充分发挥与利用。离散化的公共数据也影响了其有效配置和一体化市场形成。数据的价值在于集合，不同来源不同组合的大数据汇聚可以产生小数据无法实现的巨大价值，而当下控制数据的各主体不连通、数据生命周期内的各主体不联合，数据的控制、流通、治理、开发和收益分散在不同主体之中，不同主体之间还呈现一定的对立状态，例如机构的数据开发与公民的个人信息保护之间的对立矛盾，拥有数据的机构与试图获得数据机构之间的对立矛盾。数据作为推动新质生产力发展的重要生产资料，在当今信息化时代应当顺畅地在社会各个层面之间流动，贯穿各行各业，促进跨界融合与发展。虽然目前已有不少地区建立了公共数据平台，并推行了相应的开放策略，但在实践中，仍然面临着不少障碍。由于缺乏有效的经济激励机制和政策导向，各类机构和个人往往缺乏动力去主动贡献数据资源，导致难以形成有效的协作网络，无法自发地实现资源互补与功能协同。即便是在理论上可以访问的公共数据，在实际操作中仍然存在互联互通不足、共享范围受限、数据质量参差不齐等问题。权利、责任、利益与效果之间的分配不平衡，使得各方在合作过程中难以找到共同点，进一步加剧了构建健康数据生态系统的难度，本应生机勃勃的公共数据生态系统际上却陷入了各自为政的状态。没有足够的互动与协调，就难以形成整体合力，削弱了数据在创造价值方面的潜力。因此，如何优化现有的公共数据治理体系，建立一套更加合理、公平的价值运营和利益分配机制，激发各方参与的积极性，成为当前亟需解决的核心议题之一。三、培育一体化公共数据市场的愿景与桎梏公共数据市场培育当以公共利益的实现为政策旨要，具体利用上，传统理念与数字理念的迭代、公共数据与公共财产的属性差异、经济利用与公共服务的操作不同等因素在法律制度上限制国家培育功能的实现。（一）公共数据市场培育的政策目标公共数据承载着人民利益，主要来源于人民大众在日常生活和社会活动中产生的信息，其利用理应回馈社会，服务于公共利益。公共数据的开发利用必须以公众利益为核心目标，通过提升公共服务效率与质量来增强公众的获得感，适时调整和完善相关的制度安排，确保数据的使用能够更好地满足人民的实际需求。公共数据本质上来自于人们的日常生活实践，反映了公众的行为模式和社会活动，利用中需要严格遵守法律法规，保护个人信息安全。积极促进公众参与数据治理，形成政府与民众之间的良好互动，共建共治共享的数据生态。公共数据的价值实现最终目的是让人民受益，无论是通过何种方式将公共数据对外开放，无论是无偿还是有偿，都应该根据不同应用场景灵活调整策略，但前提是始终坚持人民利益高于一切的原则，实实在在地改善民生。随着社会的发展变化，对于“人民立场”内涵的理解和实践要求也在不断演变，既嵌入于法律体系之内，同时也随着时代的变迁而承担起新的功能和治理任务。国家在追求人民利益最大化的过程中，采用了多样化的手段和灵活的策略。在民主与法治的基础上，国家能够调整法律关系和制度供给，以保证人民利益的有效实现及其公正分配。总而言之，公共数据利用与治理应当以公共利益为中心要旨，促进和实现大众福祉和共同富裕。开发利用公共数据价值即是国家治理的未来潜在经济基础之一。随着公共数据的经济价值和社会价值日益凸显，公共数据从简单的信息公开的范畴转向促进开放流通的范畴，这一转型的根本逻辑即是创造更多的公共价值与公众分享数据价值利益。若将公共数据封闭与滞留在政府部门处，其可能价值被白白损耗，更印证出不发展的系列弊端。而随着公共数据的潜在价值被深度挖掘，分配问题又成为所争议焦点，基于共同富裕观的公平普惠性分配模式也受到社会关注。总结公共数据的开发利用历程，从单纯的提供数据信息转变为数据价值公平分配，“做大蛋糕”与“公平分配”的维度并行、相辅相成，成为制度设计巩固与发展的经济基础。实现数据价值以发展的维度服务于国家的数字化建设，通过数据价值实现的正向循环契合了人民开发数据价值的内在需求，并为巩固与发展的经济基础提供重要支撑。国家培育数据市场具有公共性，应以“公共性”为价值导向安排制度构建，在多元目标的平衡冲突过程中尽可能地实现公共利益的相关诉求。随着经济社会发展，财产权规则呈现出从财产权绝对到承担社会义务的重要转变，呈现出保障私人的自由支配的权利性与社会利益再分配的义务性的双重维度。而在公共财产问题上，社会利益再分配的义务性决定了分配正义体现为财产的“物尽其用”，其后又被具体细化为勤勉义务、用益的社会福祉性、绩效激励性等具体规则。公共数据的公共性和社会性进一步提升，这是数据难以确权、流通增值、共享使用的基本属性和公共数据来源于公共事务、存在于公共空间的客观现实叠加的结果，更深层次也是由社会化大分工大合作的发展和社会主义国家本质所决定的。公共数据是在公共生产资料基础上，由社会化公共行为生产而来，呈现完全公共属性和公共结构，是生产关系螺旋上升进程中的再一次公共跃迁。国家作为事实上公共数据的主要持有人，将公共数据的管理开发义务交由国家处理并赋予公共机构以勤勉义务，防止公共数据被闲置或被滥用，具有重大的制度成本优势。（二）公共数据市场培育的制度障碍“国家-市场”二元对立制约公共数据融入市场经济。在西方财政理论中占据主导地位的学派以“国家与市场的二元对立”作为其财政理论的内核，认为市场与国家是两个相互对立的资源调配主体。这种对立表现在，由于国家是外在于市场、独立于社会且形成自治，国家的干预只能以市场失灵为前提，市场失灵是国家干预的起始点，国家的角色限于对市场的干预和监管，映射在法律关系中体现为对国家行为实施的限制，弥补市场失灵的缺陷以及满足社会公共需要成为国家行为的主要目的。秉持对立观可能会认为公共数据价值的挖掘与实现完全仰赖市场机制与企业主体，“国家不得与民争利”，然而从公共数据作为数据的固有属性以及其公共性来看，完全私人权利化的进路并非公共数据价值实现的理想路径，国家角色的缺失无法真正推动公共数据进入流通环节。事实上，国家是市场重要的参与者，理解和定位国家性质需要将国家的角色置于经济社会参与者这一角色基础之上。国家不是置身经济社会之外，与经济社会或市场并非对立关系，市场经济与强制性共同体经济之间存在依赖性和互补性，以政府为代表的公共部门与企业等私人部门是地位同等的市场活动参与者，两类主体在市场中相互作用且共生共存，共同构成了市场经济中的行为主体。需要同时关注国家、市场主体之间的相互作用，特别是国家向私人部门的渗透导致国家与市场经济可以相互转化，单纯的公共产品理论在一系列经济现象上存在解释力不足的问题。以行为主体与活动场域来描述国家与市场之间的关系较为恰当。在此理论基础上，实现政府有效培育公共数据市场需要检视立足于“国家-市场二元对立”的既有法律关系及其调整规范，探索在初始环节通过非经济学、非市场化的工具对数据资源的汇聚、配置和使用进行决策，从而实现满足社会共同需要的公共目标，经由有效行政引导数据要素科学配置，平衡不同数据主体之间的利益关系，实现自由流动与安全目标的协调统一。财政法律关系中公共财产的“转化型秩序”限制数据财政化。财政法是调整财政关系的规范体系，财政法律关系是财政关系在规范层面的表达，公共财产承载财政关系，同时也是财政法律关系的客体。公共财产权是公权力机关基于其公共性特质取得、用益和处分私人财产的权力，由此公共财产的来源包括对私人财产征税、处罚、国有化等非对等性给付，以及征收土地房屋、收费、发行公债等对等性给付两类。财政法定原则下，法律对现代公共财产的来源范围（主要是私人财产）进行了限定，同时对公共财产的转化形成过程设置一系列的程序性约束规则，妨碍公共数据成为公共财产的可能来源。对于国家角色的限定约束了国家经由土地、矿产等公共资源和国有企业直接获取财政收入，然而实践却揭示出非税收入与国由企业收入也是重要的公共财产来源。税收之所以逐渐成为主要来源是因为私有制的范围伴随着资本主义的发展不断扩大。财政法律关系间接结构可能有碍公共利益的直接达成。就公物或公共基础设施的产生而言，需要经历私人财产向公共财产的转化以及公共财产向公物的转化。在德国公物法上，对公物的认定需要考虑是否经由提供公用、直接用以达成特定公目的，适用行政法特别规则进而受行政公权力支配；法国公产制度中对公产的认定亦要求考虑行政主体具备所有权，以及存在设定公共使用的行为和事实，由此不难看出公共财产在经过财政法律的间接结构转化后才能成为满足社会共同需要的公物与基础设施，这种间接结构实践上满足公共财政的管理需要，规范财政支出行为并加强对财政支付的监督，却也在一定程度上迟滞了对社会共同需要的回应与实现。更本质层面而言，财政间接结构亦是公共财产由私人生产经提供转化而为公用间接关系的投射，而公共数据直接来源于公共机构的公共行为。四、重塑“国家-市场”共生型治理结构（一）客体构造：从财产到数据的新规则公共数据不存在控制权转化问题，使用中的“人”“时”“地”也不存在非此即彼的关系。私人财产产生于私人将“他的生产的自然条件看做是属于他的、看做是自己的、看做是与他自身的存在一起产生的前提”数据的公共性其实也是“财产”社会化复归的开始。相应地，公共数据的客体规则应当围绕数据的公共性与数据生命周期建构，并考虑数据利用的难点重点——数据的价值在于集合和流动，数据的威胁在于滥用难以监督。公共数据规则应当鼓励更大的数据积累、更畅通的数据流转、更安全合理的数据使用，建构激励机制、安全机制、标准化机制、问责机制等，并因应公共数据利用中的算法范式和科技风险构建相应的科技驱动型治理机制。进一步的，由公共数据特殊规则也应改变传统法律关系中的一些客体规则。公共数据的属性决定了其利用架构方案可以多元而灵活，公共数据可以实现行政用途与公众用途的统一，进而得以兼用公众用公物与行政用公物的规则。又因为公共数据不同集合、不同组合、不同结构、不同时间用途可以产生不同价值，因而公共数据可以实现开放与授权运营、免费使用与付费使用的并行。对于满足社会基本需求和个体合理正当需求的公共数据集合，可以广泛开放或者依申请开放，满足商业需求或经济价值更高的公共数据集合，可以采取授权运营、竞价使用等方式。应当依照不同公共数据集合类型及其用途，综合考虑需求、成本、比例原则、场景、习惯等诸因素，设置公共数据多元利用规则。（二）主体塑型：公共性复归政府培育市场的法律结构中存在权力关系与权利关系的二维构造，国家、机关、公民、企业组织等处于权力主体与权利主体角色变换与关系延展之中，基于法治原则民主决定公共事务。传统法律结构上权力、权利与分配的型态塑造是在私基础上的公共化，在财产私有之上建立国家治理权力、公民（及其组织）的防御权利与财产的二次分配，即使是“国家所有”的自然资源等，也在权力（权利）塑型上参照私有财产权利并需要经过私法转化。这种“私上之公”的理念惯性推导出“公共数据国家所有”。其实财产诞生之初就是公有的，在共同体和原始公社中的公共财产与私人占有之间的紧张关系之上产生了“私有”的意识，进而随着生产关系的发展进一步确立了私有财产的意识形态。公共数据自形成数据集始就处于公共控制之下，紧张关系产生在公共数据的公共占有与财产有主所有传统之间。治理公共数据权力塑型可以一开始就是“管理-规制”的公共权力，而非必然需要委身于将“所有”公共化的“国家所有”这一仿造私权的公共权力。自然资源的“国家所有”实质是一种规制权力，目的在于将主要生产资料置于国家直接控制之下，维护社会主义制度，体现的是全民意志和社会主义特色。公共数据作为重要生产要素（生产资料）需要国家的直接控制，形塑“规制-管理”权力，对内管理所控制的公共数据资源，并在开放资源后对外行使规制权力。公共数据同样可以形成层次化的权利（权力）架构，即宏观上的国家控制权力，与微观中主体的具体权利。由此公共权力转型，公民从传统上基于公共财产的防御性权利转向主动性权利，公民可以享有更多主动的参与权利和分配权利，并集中体现为公共数据的共建共治共享。一般而言，公共部门产生公共产品和公共服务的直接政治效益多数情况下是远大于经济效益的，并不是说不产生经济效益，而毋宁言之经济效益只是副产品而已。而公共数据是公共部门自生产的产品中极为少数经济效益与政治效益并重且经济前景巨大的。基于这种公共行为的经济性，公民得以主张在政治参与之外经济参与公共数据活动的权利，具体经济参与方式及其成本收益分配模式可以通过民主议事、政治协商决定。同时，公民亦可得以要求国家积极开发发展和管理维护作为公共资源的公共数据，并主张通过多元方式参与分享公共数据的收益。公民享有参与与分配权利可以激发作为数据来源的公民的参与贡献数据的积极性，形成公共数据的良性循环。当然并不否认公民基于个人信息等权利继续享有防御权能，以及对公共数据利用经济支出等部分的传统经济防御权利。（三）关系构形：公共产品“生产-消费”范式的公共化转型从生产角度而言，公共数据可以视为由国家与人民共同生产。公民参与公共产品的制造和公共服务的生产自上世纪下半叶开始日渐增多，这符合时代转型的大背景。与此前的大多数公共产品不同，公共数据的共同生产在一开始并不是有目的的专门行为：在数据价值未被充分发掘之前，公共数据已经是公共活动无意识的“副产品”；在数据经济时代，公共数据仍是自动化生产。因为数据成为生产要素，公共行为开始获得经济生产性，公共数据自始为公权力所支配。公共数据的生产不需要公民承担额外的义务和付出，而是通过科技环境完成公共价值的集体创造，形成一种崭新而和谐的公共生态。公共数据在控制权上不需要经过由私而公的转化和使用上的非他性不仅鲜明改变了客体规则，更重要的是在主体与客体之间构建一种共生性结构的可能。之前的任何一种财政形式和理念下，都涉及财产的转移，限缩私有财产权的权能，应用和扩充财产的社会义务和社会功能，不可避免地在国家取得财产的当时“此多彼少”，形成私人与国家在财产上的紧张关系。而公共数据不存在“此多彼少”的紧张时刻，公共数据在“国家-人民”交互中成长增值，构成数据经济循环中弥足珍贵、必不可少的一环。国家获得更多数据，等于人民可以利用更多数据，更多的数据产生更多的价值，这些价值同时由国家与人民共享，国家与人民是公共数据的共同生产者、共同使用者和共同受益者，形成基于公共数据的共生性关系，是“真正的共同体”。五、培育全国一体化公共数据市场的法律治理机制（一）指向：全国一体化均衡发展目前我国数据地域、行业不均衡问题显著。从我国数据产量和存量来看，广东、北京、浙江、江苏、上海、等地区数据资源较为丰富，东部地区数据产量和存量均高于西部地区，中西部无论是在生产、储备数据还是生产要素数据化程度上均有所欠缺。数据区域、行业分布严重不均的事实与我国算力的区域分布之间存在矛盾。当前我国算力资源主要集中在中西部地区，创新能力强、数据资源丰富的东部地区算力基础设施资源紧张。而以私有交易为主的流通模式无疑会加剧数据分布与算力设置之间的矛盾，不利于我国数字经济的持续健康发展。市场交易难以解决区域不均衡、行业不均衡的问题，市场交易多发生在发达地区和数字行业内部，缺乏数据要素的落后地区和传统行业无法获得数据，不符合“数据二十条”全体人民分享数据红利的原则。国家在京津冀等8地启动建设国家算力枢纽节点，并规划了10个国家数据中心集群。全国一体化大数据中心体系完成总体布局设计，“东数西算”工程正式全面启动。“东数西算”是供需失衡下的数据要素资源通过算力引导优化配置战略，将东部的数据流动到西部存储、计算，指导“算能”西移，通过数据流引领带动资金、人才、技术等要素重新配置，有助于打通我国东西部数字经济的大动脉，并形成以数据为纽带的东中西部区域协调发展新格局，畅通数据在全国范围内的有效流通。数据交易市场现存的市场失灵问题终会引发地域、行业之间不公平的加剧：海量的数据被集中在东部发达地区，在数据资源和数字技术的加持下，数字产业化为区域经济带来了新的增长点，产业数字化则为区域内传统产业发展注入了新的活力，最终导致区域数字经济发展进一步失衡，发达地区获得更大的发展优势，从而加剧区域间经济发展差距。建立在“东数西算”机制上的数据宏观调控机制能够实现数据在全国范围内、行业间的高效流转，充分实现数据的价值，并发挥广大中西部地区在数据生态圈中的整体优势。政府培育公共数据市场应积极融入“东数西算”之中，促进东部公共数据在西部算法环境中授权运营，以“东数西算”为借镜，进一步助推公共数据向数据缺乏的产业和地域流通，实现公共数据的广域互用，促进均衡发展。以公共数据为纽带，可以广泛推动各种数据要素向数据短缺产业和地域流通。（二）支柱：优化一体化公共数据授权运营进一步优化公共数据授权运营，明确运营的有偿性、公正性和人民性导向，兼顾社会价值、经济价值和发展价值，以实现人民利益最大化为宗旨，在利用中保障安全，以风险可控推进利用。促进基础公共数据的广泛可得性，又能通过专业的管理和运营，使特定场景下的数据价值得到最大化的开发与利用。政府作为数据的提供者，提升数据的质量和可靠性，并建立一套完整的监管体系，推进数据隐私保护、使用权限界定、数据知识产权归属等方面的规定，以维护公共数据的整体安全与利益。在构建制度框架时，授权运营、完全开放与有条件开放各自发挥作用，并彼此协调配合，形成合力，最大化公共数据的价值，为实体经济增添强大的驱动力，提高社会治理的效率。在公共数据的授权使用过程中，应明确规定数据提供方与使用者之间的权利义务关系，合理平衡双方权益，设置合理的费用与运营条款，激励数据提供方持续投入资源进行数据的采集、加工与维护，保证数据的质量与更新频率，从而促进数据资源的长期稳定供给，建立一套透明的规则体系，防止数据被少数机构或个人垄断，避免不公平竞争的情况发生。坚持人民利益导向，在推动公共数据开放利用的过程中，始终将满足人民群众的信息需求、提升公众的数据素养和福祉放在首位，推动公共数据创新应用于教育、文化、科研等多领域，进一步提升社会整体福祉。发挥公共数据在激发数据创新、促进产业升级、带动经济增长等的价值，进一步推进数实融合，为企业提供丰富的数据资源，促进新技术、新业态、新模式的涌现，进而推动传统产业升级转型。融合“统一授权运营”与“分散授权运营”，建立统一公共数据元空间，整合多个部门的数据资源，简化数据获取流程，提高数据利用的效率和效果，并进一步利用元空间实现分散授权运营，对于一些专业性强、应用领域特定的数据资源，可以委托具备相应资质的第三方机构进行管理和运营，充分发挥市场机制的作用，激发数据的创新应用。在利益目标和利益结构上，应当推进数据利益共生范式。应当尽力拓宽公共数据利用两端的供给侧（数据提供者）与需求侧（数据利用者），增加企业等第三方进入公共数据利用循环的路径和方式。国家通过制定法律（规则）、形塑治理等方式平衡协调各方利益预期，对于公共数据分级分类分场景制定利益平衡的交点，形成分类型内部统一的共同目标，以国家完善治理、人民安全便捷、经济组织获有收益为基本原则，推进利益循环、价值共生。在数据生命周期客观规律之下，平衡公共数据利用与安全，加强公私合作，完善数字正义。探索引入数据收益凭证机制，是新型数据权益证明工具，融合“共票”数据理论，不直接涉及数据所有权或使用权的转移，而是聚焦于数据利用过程中产生的经济价值的分配与确认，在不触及复杂数据确权问题的前提下，先行推动数据的流通与利用，为数据提供方与使用方之间搭建了一个灵活、高效的合作桥梁，使得双方能够在明确收益分配预期的基础上，更加积极地参与到数据的开发利用中来，促进数据资源的优化配置，加速价值转化与实现，根据不同利用场景和需求，定制场景化的收益分配方案。数据收益凭证机制还可以与现有的数据授权运营体系紧密相连，降低流通成本与风险，激发市场活力与创新力。《浙江省优化营商环境条例》已经写入“数据收益凭证”，中国移动咪咕公司在数据资产循环、光大银行在数据资源会计核算与计量实施方案业已践行相关理论。（三）数字转型：科技监管通过科技手段平衡保护利用机制，应用智能监管科技。从重视数据保护到向促进数据保护和利用的衡平转变。传统上，国家对于数据的利用主要着眼于保护数据之上信息的既有权利。然而，信息与数据二分嵌合，仅仅依据信息或者数据的性质加以治理，或有南辕北辙。如对个人数据的治理，历来强调去可识别性（匿名化），然而随着数据本身逻辑的迁跃，治理准则应当转向保护与利用衡平。匿名化技术安全存在问题，且处理后不准确的数据将削弱精准化的数据科学创新和竞争的努力。许多已开发的技术可以降低重新识别的风险，但都涉及隐私保护和数据的最终效用之间的权衡。强调数据之上信息权利人的绝对控制或者绝对去除部分敏感信息的做法都可能面临失败的风险，且有违公共利益。应当强调风险与利益衡平下的国家“管理-规制”权力，并构建监督权力行使的策略机制。数据价值实现的科技维度也应当具有灵活适应性以服务于各种公共政策目标，其核心在于衡平数据利益与数据风险，并实现可审计和可追责。新技术的出现能够有效补强国家治理能力的短板，特别是应对业已被新技术改变的空间。在“进”的规则上，应当坚持“一小一大”原则：对于隐私和敏感数据，应当执行最小收集原则，以免使这些数据处于风险之中；对于其他数据应当扩大数据量，还可以通过数字孪生等方式推动社会信息数据化、可利用化，以增强公共数据的厚度与广度。在“出”的规则上，以公共数据“可用不可见”为主流，探索合理授权运营机制，采取多方安全计算等科技手段，维护公共数据安全。在“存”的规则上，通过区块链等技术手段，所有数据利用方式都将对参与人以一定方式公开，且不可篡改删除，这形成了实际上的程序与算法备案，可以实现对于数据利用的实时审核和事后追查，以消解数据利用本身无法监督的难题。当然也应当对科技治理秉持合目的性原则与目的限制性原则完善有关法律法规。建议完善公共数据国家主导体制，尝试构建公共数据元空间。元空间是可以搭建其他数字平台的数字基础设施平台空间，不直接管理数据，而是集中提供利用数据渠道，并可扩展、链接、整合其他第三方提供服务（程序）能力的。通过技术手段确保数据在使用过程中不会直接暴露给使用者，以API接口、中间件或其他类似机制来调用数据，控制权仍保留在数据提供方手中，满足用户对数据的需求。完善数据安全管理体系，实施动态监控和应急响应机制，及时发现并处理潜在风险，防止数据泄露、滥用等安全事件的发生。制定详细的数据使用规则和协议，明确数据提供方、使用方以及其他相关方的权利与义务，明晰各方责任，迅速定位责任主体，依法依规进行处理。平台提供标准化的合同模板，涵盖数据授权、使用许可、数据保护、违约责任等内容，各方在签订合同时有统一的标准可循。设立专门的争议解决机制，当出现合同纠纷或数据使用争议时，可以通过预先设定的调解、仲裁或诉讼程序来解决争端。元空间可以引入了多样化的定价模型，根据数据的不同类型、使用频率、价值密度等因素，制定差异化的收费标准。深圳数据交易所已有一些基于数据利益的登记实践。进一步以公共数据元空间为基础设施，开展公共数据普查与目录制定，建设优质大数据集合，结合数据知识产权优化元空间上的数据登记。（四）共建共治：人民主体人民大众是公共数据社会关系构成结构中的核心主体，是最为重要的数据（信息）来源，是对外授权的最终受益者，唯有使得人民大众广泛分享公共数据利用产生的价值收益，促进共同富裕，才能实现公共数据的良性循环。公共数据之上的权力运行需要更多维护公共价值，接受社会问责，建立严格的风险预警和处理机制，建立技术安全、数据安全等多维风控机制，维持自身运行以满足社会需求，同时善尽保护数据的义务，维护个人信息和隐私安全，遵从网络空间主权原则，保护数据安全，以及做好数据本地化等其他因应国家安全的措施。公共数据开放运营应当提高透明度，接受利益相关者和社会公众监督，并嵌入公共数据治理框架之内。公共数据运行还应保持类似于“公共承运人”的开放性，平等无歧视地提供公共产品，广泛满足社会需求。公共数据运行应当无歧视地对待参与者和希望进入的准参与者，维持开放和互联互通的基本状态，遏制算法歧视和算法剥削。还应保持技术中立，坚持技术伦理，防止技术作恶，引导科技向善。公平是市场经济的基石也是法律的核心价值，在市场经济领域，其着眼于发挥市场对配置资源的决定性作用，确保市场主体平等使用生产要素、公平参与竞争、同等受到法律保护。在基础设施领域，公平的核心在于维护正当的竞争和适当倾斜于保护弱势的参与者。开放公共数据利用系统，使更多合格的主体进入，促进有益的竞争，应当采取多项措施来改善直接和间接访问系统，尽量降低进入系统成本及其他不必要或可消除的成本。结语在传统意义上，国家原本功能上无法直接生产经济产品，主要生产政治产品，对于经济系统是外来干预者，但同时国家的经济能力又十分强大，足以干涉市场机制，因此需要限制国家参与经济，区分经济系统与政治系统以保持其社会功能。然而，国家的公共行为自生产出公共数据，国家概括意义上是市场上公共数据的唯一生产者和提供者。公共数据的市场化形成与市场主体利用公共数据在生产环节就需要国家的支持与参与，这就需要将国家经济参与由限制转向受监督的引导，由相对对立的关系转向共生关系。数据内嵌的公共属性与治理潜能变革国家治理枢纽与权力架构，因此需要协同革新既有治理理论和机制，破除工业时代理论桎梏，以法律结构重塑为先导，探索适应于数字经济和数字社会革变的国家治理机制，开发利用公共数据价值，促进全国一体化数据市场形成，发展数字经济，促进共同富裕。智能写作4.01. 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